Introducción
Quienes transitamos ya varias décadas en la gestión pública hemos vivido la transición entre los modelos “burocrático tradicional”, la “nueva gerencia pública”, el “gobierno como empresa”, la “buena gobernanza” y el “gobierno abierto”, con sus diversas propuestas de designación y caracterización de los destinatarios de las prestaciones estatales: usuarios, beneficiarios, clientes, titulares de derechos, ciudadanos.
Con una perspectiva del Estado como inductor de valor, en esta nota procuramos mostrar que: (a) las referidas designaciones no se asocian exclusivamente con determinados modelos de gestión pública, sino que aluden a distintos roles de las personas (de existencia física o jurídica) en relación a las entidades estatales, y (b) que la supervivencia de las entidades estatales depende de factores relativamente ajenos al valor que induzcan hacia esas personas.
1.- La acepción de “valor”
Denominamos aquí “valor” al beneficio obtenido por determinados destinatarios, a partir de las oportunidades, resultados y efectos emergentes de prestaciones (bienes o servicios) provistas desde una organización.
La referida acepción se sustenta en que: (a) las organizaciones no crean ni producen ni generan ni brindan “valor”, sino que sólo pueden inducirlo, impulsarlo, impelerlo o estimularlo a través de sus prestaciones, y (b) el “valor” obtenido a partir de las prestaciones recibidas debe ser manifestado o exhibido por los receptores –a través de índices pertinentes- más que por el proveedor de las prestaciones. Por ejemplo: para valorar el desarrollo de las personas (salud, educación, nivel de ingresos) es más adecuado el Índice de Desarrollo Humano (del PNUD) que las estadísticas nacionales de “gasto social”; mientras que para valorar el desempeño de estudiantes es más adecuado el Informe del Program for International Students Assessment (PISA) que los índices de crecimiento de la inversión o del gasto estatal en educación.
Tal perspectiva permite superar ficciones resultantes de computar como “valor” a los insumos, procesos, inversiones, gastos, productos o supuestos resultados o impactos de programas estatales, frecuentemente asociadas a prestaciones insuficientes, ineficaces, ineficientes o simuladas, o que no llegan a sus genuinos destinatarios o que no resultan valiosas para éstos en términos de desarrollo.
Como consecuencia, permite también: (a) establecer y mantener una dirección estratégica para orientar la gestión pública, (b) superar la abstracción del “bien común“, (c) discernir, dentro de las prestaciones provistas, los componentes inductores de valor para los destinatarios, y (d) disponer de un foco central (la inducción de valor) para responsabilizar a cada uno de los actores involucrados.
2.- Valor público y valor privado
Las organizaciones -privadas y estatales- se constituyen para inducir valor hacia su contexto. Se espera que las empresas privadas induzcan valor privado representado por beneficios a sus accionistas y clientes. Por su parte, las instituciones estatales deberían inducir valor público a través de prestaciones que provean oportunidades para el desarrollo y el bienestar –presente y futuro- del conjunto de la sociedad.
La inducción de valor público debería ser la razón de ser y el propósito central de toda entidad estatal. El valor público se induce a través de prestaciones que se proveen de manera colectiva por el sólo hecho de estar incluido en la población destinataria; por ejemplo, la inducción colectiva de formación, de salud o de seguridad. El valor privado se induce en las personas o entidades que pueden apropiarse de las prestaciones pertinentes, aun cuando las paguen otras personas; por ejemplo, servicios personales de asistencia social, educación o salud (Hintze, 2003).
La diferencia clave reside en que las prestaciones inductoras de valor público no son apropiables ni excluyentes, mientras que las prestaciones inductoras de valor privado son apropiables por quienes las reciben. Sin perjuicio de que una entidad estatal pueda inducir valor privado además de valor público, así como que una entidad privada pueda también inducir valor público, las entidades estatales se caracterizan por inducir valor público, mientras que las privadas se caracterizan por inducir valor privado.
Por ejemplo, el sector estatal de salud induce como valor público la mejora y protección de la salud pública a través de políticas, regulaciones y campañas colectivas de educación para la salud, de inmunización, de saneamiento del hábitat, de control de vectores o de enfermedades contagiosas, las cuales pueden beneficiar simultáneamente a muchas personas, sin que ninguna pueda apropiarse de ellas excluyendo a otras. Paralelamente, induce valor privado a través de servicios de atención de la salud, pues los tratamientos médicos, los medicamentos, los estudios clínicos y los días-cama son apropiables y exclusivos para cada paciente, restando su disponibilidad para otros. El hecho de que este valor privado sea provisto por entidades estatales se fundamenta en que la disponibilidad de esas prestaciones para quienes no pueden pagarlas representa valor público para el conjunto de la sociedad, así como en diversas externalidades positivas derivadas de mejoras en la salud de la población.
3.- Destinatarios de valor de una entidad estatal
Las entidades estatales suelen inducir valor para cuatro categorías principales de destinatarios externos: (a) beneficiarios (b) clientes, (c) ciudadanos y (d) sujetos de regulación y control. Seguidamente reseñaremos las características de cada categoría (Ramírez Arango; 2002, 2015).
- (a) Beneficiarios: Son los destinatarios del valor público que induce la entidad hacia el conjunto de la sociedad o hacia ciertos sectores, mediante prestaciones colectivas no excluyentes y no apropiables.
- (b) Clientes: Son los destinatarios de valor privado a través de prestaciones (bienes o servicios) apropiables y excluyentes para consumo o uso personal; por ejemplo, una consulta médica, un medicamento, una radiografía, una netbook, un subsidio alimentario, un crédito para vivienda. En estos casos la prestación por parte de entidades estatales se fundamenta en razones de equidad (permitir el acceso a sectores con escasa capacidad de pago), de externalidades, de estrategia, de seguridad nacional, o por motivos históricos o culturales. En todos los casos, el principal reto reside en identificar claramente cuál es el valor público -más allá del valor privado- que se procura inducir mediante las prestaciones y que fundamenta su provisión por parte de una entidad estatal.
- (c) Ciudadanos: Son aquellas personas interesadas (efectiva o potencialmente) en ejercer –dentro del marco normativo pertinente- sus atribuciones de participación, colaboración, control o incidencia sobre el desempeño y las decisiones de la entidad, ya sea por motivaciones cívicas o por intereses privados o sectoriales. Toda entidad estatal debería inducir valor público a través de prestaciones que promuevan la apertura, el interés, el conocimiento y la participación ciudadana en relación a su propio accionar y desempeño.
- (d) Sujetos de regulación y control: Son aquellas personas cuyo comportamiento -sujeto a regulación- debe ser controlado por la entidad con base en un mandato legal. El valor público que induce la entidad velando por el cumplimiento de la ley -por ejemplo, en materia de tributación, productos alimenticios, tránsito vehicular, industrias, disposición de residuos- puede beneficiar a las personas controladas así como al conjunto de la sociedad. El deber de las entidades estatales, en este aspecto, es lograr que se cumplan las normas y regulaciones vigentes, respetando los criterios de universalidad, equidad y neutralidad, sin preferencias ni discriminaciones.
Una misma persona (de existencia física o jurídica) puede ejercer simultáneamente varios de los referidos roles en relación a una entidad pública. Por ejemplo, una empresa privada -en relación al Ministerio de Salud- puede ser simultáneamente: (a) beneficiario, al disponer de una fuerza de trabajo beneficiada por mejoras en la salud de la población, (b) cliente, al recurrir su personal a servicios de salud provistos por entidades estatales, (c) ciudadano, al participar e incidir sobre políticas y planes de salud laboral, y (d) sujeto de regulación, al estar sujeta al cumplimiento de normas sanitarias fiscalizadas por el Ministerio.
Es imprescindible distinguir claramente en qué categoría encuadra cada actuación de las personas ante las entidades estatales, evitando así incurrir en errores como los siguientes:
Tratar a un cliente como sujeto de regulación: en vez de procurar su satisfacción se lo somete autoritariamente a control.
Tratar a un sujeto de regulación como cliente: en vez de procurar su cumplimiento de un mandato legal, se atienden y satisfacen sus intereses privados (con connivencia o complicidad).
Tratar a un ciudadano como sujeto de regulación: en vez de promover su participación, se coartan sus inquietudes o iniciativas.
Tratar a un cliente como ciudadano: en vez de proveerle la prestación que espera recibir (por ejemplo, en un servicio de salud) se lo involucra en los problemas de la entidad; por ejemplo, la carencia de insumos y los bajos salarios profesionales.
Tratar a un ciudadano como cliente: en vez de recibir su sugerencia para mejorar una prestación, se le otorga una prebenda para “compensar” el hermetismo.
En relación a los beneficiarios de valor público, algunos gobiernos manifiestan cierta preferencia por inducir valor privado para ganar clientes adeptos -a través de prestaciones apropiables- en detrimento de la inducción colectiva de valor público.
4.- Entorno habilitante y valor político
Mientras la existencia de una empresa privada depende de la satisfacción de sus clientes y accionistas como destinatarios del valor privado que induce, la supervivencia de una entidad pública no depende de los destinatarios del valor público o privado que induce, sino primordialmente de los actores integrantes de su entorno habilitante, que concede a la entidad las atribuciones y los fondos públicos imprescindibles para funcionar.
Dicho entorno habilitante está integrado por: (a) los legisladores, quienes sancionan las leyes de creación y estructura de las entidades estatales, así como las respectivas asignaciones presupuestarias, (b) los actores con autoridad formal sobre las entidades, y (c) otros actores con capacidad de incidir sobre las entidades estatales en función de su respaldo o rechazo.
Resulta claro entonces que la inducción de valor público -razón de ser y propósito primordial de las entidades estatales- no garantiza su supervivencia. Una entidad estatal puede subsistir y crecer a pesar de inducir valor público escaso o nulo, si cuenta con el apoyo del entorno habilitante, o también puede desaparecer –aunque induzca un relevante valor público- si no cuenta con dicho apoyo.
Como consecuencia, la única garantía de supervivencia de una entidad pública reside en su capital político representado por el balance neto -entre apoyo y oposición- que alcance en su entorno habilitante, al cual estará determinado por el valor político que logre inducir entre los integrantes de dicho entorno.
Dado que la entidad pública debe inducir valor público para cumplir con su misión y valor político para sobrevivir, sus mayores retos para inducir el valor público previsto en su agenda son: (a) obtener en su entorno habilitante el apoyo político necesario para avanzar en su agenda sin necesidad de incurrir en componendas que la desvirtúen, (b) concertar y coordinar armónicamente la cooperación con los actores necesarios para inducir efectivamente el valor público previsto, y (c) obtener, desarrollar y mantener la capacidad operativa necesaria para que sus prestaciones sean efectivamente inductoras del valor público previsto.
Sin embargo, muchos de nuestros actores político-burocráticos no siempre parecen tener claro que: (a) el fin es la inducción de valor público, (b) la inducción de valor político es sólo un medio, y (c) nada valioso se logra –para la sociedad- induciendo valor político sin inducir valor público.
Referencias
Hintze, Jorge (2003): Instrumentos de evaluación de la gestión del valor público. Ponencia en el VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública. Panamá, 2003 Oct. 28-31.
http://www.top.org.ar/ecgp/FullText/000000/HINTZE%20Jorge%20-%20Instrumentos%20de%20evalucion.pdf
Moore, Mark H. (1995): Creating Public Value: Strategic Management in Government, (Harvard University Press: Cambridge, MA. Editado en castellano con el título Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público” por Paidós Ibérica, Barcelona, 1998
Ramírez Arango, Julio Sergio (2002): “Estrategia en Instituciones Públicas: ¿Es una extensión de la estrategia empresarial?: La formulación de estrategia y la creación de valor en el sector público, INCAE. <Consultado 20/06/2015>
Ramírez Arango, Julio Sergio (2015): Valor Público en la Gestión: Conferencia del 28/04/2015 en la Controladoría General de la República de Costa Rica, dirigida a asesores jurídicos del sector público (video). <Consultado 20/06/2015>
https://www.youtube.com/watch?v=RzlYz4PPJnY