Autores: Pedro Farias, Ana Catalina García, Gustavo Zanabria
La innovación debe estar en el corazón de la reinvención del Estado moderno y de la modernización de la gestión pública, sobre todo en tiempos de austeridad fiscal y restricciones presupuestarias. La desaceleración económica que sufre América Latina y el Caribe hace aún más urgente mejorar la calidad del gasto y agilizar el Estado.
Los ciudadanos son cada vez más exigentes y tienen mayores expectativas en cuanto a la calidad de los servicios públicos que esperan del Estado y de la integridad en la gestión de los recursos públicos. Esto se debe, en parte, a la existencia de una sociedad cada vez más joven y digitalizada, nacida en democracia y que exige respuestas inmediatas. No se trata de gastar más, sino de gastar mejor.
A menudo se cuestiona la capacidad del sector público para innovar. Sin embargo, la globalización de las economías y la digitalización de las sociedades están redefiniendo las interacciones entre ciudadanos, gobiernos y emprendedores, lo cual permite que la innovación encuentre más espacios para prosperar en el sector público.
Restaurar la confianza en los gobiernos requiere transformar estas relaciones y establecer modelos dinámicos de co-creación de valor público. La innovación no puede estar reñida con el sector público; debe ser el catalizador para la adopción de un nuevo contrato social que refuerce la participación ciudadana.
Asistimos al agotamiento de los modelos de gestión pública construidos bajo la tradicional lógica burocrática. En este contexto, el accionar del Estado debe centrarse en el ciudadano. La transformación digital de la administración pública es uno de los pilares de los últimos procesos de modernización de la gestión pública. En esta transformación, las innovaciones tecnológicas son el motor del cambio para integrar la perspectiva del ciudadano y hacer que se establezcan procesos que se ajusten a sus expectativas.
El estudio de los casos ayudó a identificar tres vectores de acción capaces de incidir directamente sobre las causas de los principales problemas que caracterizan a las burocracias gubernamentales y que suelen dificultar los avances en las relaciones con los usuarios de los servicios públicos: integración, simplificación y gerenciamiento.
Integrar para combatir la fragmentación
Un clásico obstáculo suele ser la fragmentación institucional, una disfunción común derivada de la aplicación poco inteligente de principios básicos de la organización burocrática. Las reformas de la Nueva Administración Pública (NPM, por sus siglas en inglés), sobre todo en las últimas décadas del siglo pasado, orientadas a descentralizar la autoridad desde el centro hacia la periferia (jerárquica o geográfica) y a reducir el tamaño de grandes organizaciones públicas, a través de su división o downsizing, han favorecido no solo la especialización, sino también la fragmentación en el sector público.
Las consecuencias en la relación con los usuarios de servicios públicos han sido negativas. Un mismo ciudadano es registrado según criterios distintos en las diversas entidades gubernamentales, lo cual hace que su acceso a derechos o el cumplimiento de obligaciones demande trámites que le parecen interminables y costosos. A su vez, en un mismo gobierno, el camino ciudadano hacia un servicio público no pasa necesariamente por la oficina gubernamental más conveniente para el usuario, que percibe la fragmentada estructura estatal como si debiera relacionarse con varios gobiernos.
Sin embargo, muchos emprendedores públicos han estimulado la integración en el ámbito de los servicios como forma de enfrentar la fragmentación, a partir del rediseño de esos servicios con un enfoque centrado en el ciudadano. Estas iniciativas buscan construir una relación unívoca entre Estado y ciudadano, a partir de una visión integral de los antecedentes y necesidades de cada individuo.
A la vez, las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) están permitiendo construir una visión cada vez menos fragmentada de la relación con el ciudadano. Por ejemplo, la conexión entre procesos de registro y de identificación ciudadana abre nuevas posibilidades para transacciones más simples y seguras, facilitando el acceso a derechos y beneficios sociales.
Certificado Nacido Vivo Electrónico (Uruguay)
En 2008 la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) de Uruguay puso en marcha el programa “Nacido Vivo” con el objetivo inicial de mejorar la oportunidad y calidad del registro de las personas que nacen en ese país, de modo que cada habitante tenga su número de cédula de identificación al nacer.
Surgió a partir de la percepción de que el registro de los recién nacidos era un proceso engorroso y transfería muchos de los costos de transacción al ciudadano. A la fecha, el programa ha logrado beneficios importantes, entre los que destacan que cerca del 100% de los recién nacidos en Uruguay recibe un registro oportuno y una cédula de identidad que reconoce sus derechos fundamentales ante la ley, con lo cual se contribuye a una mayor inclusión social y una ciudadanización temprana, especialmente en los sectores más desfavorecidos de la sociedad. Entre los factores de éxito del programa resaltan los mecanismos de interoperabilidad, que han permitido conectar las bases de datos de las instituciones intervinientes del proceso de registro e identificación de las personas físicas.
Minwon24 (Corea del sur)
Minwon24 es un portal de servicios públicos en línea del Gobierno de Corea del Sur que ofrece a sus ciudadanos certificados y otros documentos “cuando y donde sea”. En muchos casos, estos certificados y documentos son solicitados tanto en entidades de servicios públicos como privados para la obtención de créditos vehiculares, créditos hipotecarios, licencias de conducir, transacciones bancarias, pago de impuestos, pago de servicios educativos, procesos de contratación de personal, entre otros.
Es un servicio que funciona las 24 horas todos los días de la semana y ha contribuido a una reducción significativa de tiempo y esfuerzo para los ciudadanos, gracias a que integra información y simplifica procesos en una sola plataforma de servicios. En la actualidad, pueden solicitarse en línea cerca de 3.000 tipos de servicios y los 43 tipos de documentos y certificados más demandados pueden imprimirse en casa o en la oficina inmediatamente después de haberse aprobado digitalmente. La característica esencial que hizo posible la integración de la información y la coordinación de las entidades mencionadas fue la fuerte voluntad y el liderazgo presidencial.
4 factores importantes
Entre las tendencias y los factores que condicionan la efectividad de las intervenciones gubernamentales destacan:
- El despliegue de las nuevas tecnologías
- La coordinación gubernamental
- Los marcos regulatorios
- El modelo gerencial
Simplificar para facilitar transacciones
Culturas administrativas formalistas conviven cómodamente con marcos regulatorios que establecen pasos excesivos y requisitos innecesarios, tecnologías obsoletas que retrasan la atención y modelos organizativos que no consideran los costos generados para los usuarios. Esos contextos contribuyen de forma decisiva a la visión ampliamente diseminada de burocracias estatales enmarañadas e insensibles.
Un informe del Foro Económico Mundial (FEM) muestra que los factores más problemáticos que identifican los empresarios de todo el mundo para hacer negocios son la burocracia gubernamental ineficiente y la corrupción. La carga burocrática incrementa los costos de producción nacional y compromete la competitividad económica en los mercados que están cada vez más integrados y más exigentes.
Las limitaciones de acceso a los servicios son responsables de una parte significativa de los costos de transacción de los usuarios. En diversos países de América Latina y el Caribe, las serias limitaciones de infraestructura de banda ancha inhiben la expansión y la calidad de la cobertura de los servicios en línea. Asimismo, las dificultades de acceso físico debidas a la concentración espacial de los servicios presenciales representan un obstáculo grave para poblaciones desplazadas de los principales centros urbanos.
En ese contexto, son crecientes las iniciativas de simplificación que buscan disminuir los costos de transacción de los ciudadanos con sus gobiernos, aprovechando el potencial que brinda la implementación de mecanismos de mejora regulatoria conjugados con la modernización de las plataformas tecnológicas y la facilitación del acceso.
La simplificación abarca tanto la revisión de los marcos regulatorios y el rediseño de los trámites bajo metodologías participativas y orientadas en función de eventos de vida o perfiles de usuarios, como iniciativas sencillas para facilitar el acceso a servicios a poblaciones geográficamente desconcentradas.
El Modelo Colima
México es uno de los países de la región que más ha avanzado en términos de reforma regulatoria y el estado de Colima es uno de los que más esfuerzos ha hecho para identificar costos administrativos e implementar procesos de simplificación.
Si bien en las décadas de 1990 y 2000 hubo algunas iniciativas de simplificación administrativa, fue recién en 2011 que se implementó un programa de simplificación regulatoria mediante el cual se identificaron y facilitaron los trámites y procesos que tenían un mayor impacto en la competitividad a nivel estatal y municipal. Asimismo, se impulsó la adopción de TIC, buscando de este modo transformar la administración pública a través de la automatización y digitalización de los procesos y trámites administrativos.
El programa ha logrado bastante éxito en aquellos aspectos regulatorios que tenían mayor incidencia en la calidad de vida de los ciudadanos y en la facilidad para hacer negocios de los inversionistas y emprendedores. Así pues, de acuerdo con las cifras del estado de Colima, en 2014 el promedio de la percepción de satisfacción de los usuarios de 35 dependencias públicas involucradas en la reforma regulatoria alcanzaba el 92% y los ciudadanos dejaron de gastar en trámites estatales un total de 78 millones de pesos. Uno de los factores de éxito de la reforma se basó en la visión y el compromiso de las autoridades de Colima para proveer servicios municipales de calidad y facilitar a los usuarios la gestión de trámites ante las dependencias gubernamentales.
Gerenciamiento cotidiano para sostener las reformas
El grado de profesionalización y las capacidades gerenciales suelen ser mayores en las áreas gubernamentales encargadas de funciones que se considera esenciales y críticas para el funcionamiento estatal, como la política fiscal y monetaria, la recaudación, el control y la diplomacia. Mientras tanto, la atención ciudadana suele brindarse en ambientes burocráticos que se caracterizan por la baja especialización de los recursos humanos, déficits de liderazgo, organización y visión estratégica, y carencia de políticas públicas claras y de instrumentos gerenciales modernos.
Buscando hacer frente a ese desafío, países avanzados como Australia y Canadá han invertido en el fortalecimiento de la institucionalidad del proceso de entrega de los servicios públicos. Para eso, han promovido una clara separación institucional entre los procesos de formulación de políticas sectoriales y la gestión de la prestación de los servicios provistos con base en esas políticas, lo cual les ha permitido establecer y dar relevancia a políticas de atención ciudadana. Esta solución ha favorecido la especialización de los recursos humanos, tecnológicos, logísticos y gerenciales que sostienen los procesos de entrega de servicios de forma transversal en el gobierno. De hecho, la experiencia australiana con Centrelink ha inspirado la creación de Service Canada en 2007, una institución especializada en la provisión de un amplio conjunto de servicios en distintos canales de entrega.
La disponibilidad de recursos humanos, financieros y tecnológicos no asegura el éxito de proyectos de cambio. Sin embargo, la experiencia internacional muestra cómo iniciativas volcadas a la integración y simplificación de servicios aumentan sus probabilidades de éxito cuando su diseño e implementación ocurren de forma coordinada, en el marco de un modelo de gestión gubernamental más amplio.
Servicio 311 (Nueva York)
El sistema de centro de llamadas 311 de la Ciudad de Nueva York es un modelo de servicio al cliente innovador y exitoso, en la medida en que ha establecido un canal único de comunicación entre los ciudadanos y el gobierno local para el tratamiento de toda clase de servicio público de la ciudad.
Así, por ejemplo, cuando los operadores del centro de llamadas registran una solicitud o un reclamo en el sistema, se genera automáticamente una orden de trabajo para el organismo responsable. De esta forma, cuando hay una necesidad de un servicio público o una mejora de este, los ciudadanos de Nueva York no tienen que pensar en cuál es la agencia o división responsable, ya que solo tienen que llamar al 311 y el sistema derivará la solicitud correspondiente. Este es un buen ejemplo de simplificación en la provisión de servicios, pues la solicitud no sólo puede hacerse mediante una llamada telefónica, sino también a través de mensajes de texto, correo electrónico y redes sociales. Además, los ciudadanos pueden realizar un seguimiento en línea del progreso de su solicitud.
El estudio Gobiernos que sirven: Innovaciones que están mejorando la entrega de servicios a los ciudadanos es el resultado de una labor de investigación de más de dos años por parte de la División de Innovación para servir al Ciudadano (ICS) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), liderada por Pedro Farías.
Para conocer el estudio completo: publications.iadb.org/handle/11319/7971
Ana Catalina García
Es consultora en temas de gobierno abierto, e-gobierno e innovación en el sector público del BID. Tiene experiencia en cooperación internacional para el desarrollo, enfocada en temas asociados a los procesos de democratización de América Latina. Tiene una Maestría en Geografía con especialidades en Resolución de Conflictos y Desarrollo Internacional de la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill.
Gustavo Zanabria
Es consultor para la Unidad Doing Business del Banco Mundial. Su experiencia abarca temas de competitividad, innovación y buen gobierno. Cuenta con una Licenciatura en Economía por la Universidad del Pacífico (Lima, Perú), una Maestría en Administración Pública y otra en Economía por la Universidad de Syracuse en Nueva York.